Настоящий обзор подготовлен начальником отдела законопроектной и нормативной работы ФГБУ «ФЭПЦ АПК» Евлаховым С.В.
На сегодняшний день в Российской Федерации товарной аквакультурой (рыбоводством) занимаются более 2 тысяч рыбоводных хозяйств, в основном мелкие предприятия, из которых 73% - прудовой аквакультурой и 27% - индустриальной.
При этом рыбоводные хозяйства, занимающиеся прудовой аквакультурой (рыбоводством) в своей повседневной деятельности сталкиваются с несовершенством правового регулирования отношений, возникающих в сфере прудовой аквакультуры (рыбоводства).
Некоторые проблемы законодательства Российской Федерации, препятствующие более активному развитию прудовой аквакультуры (рыбоводства), и пути их решения являются предметом настоящего обзора.
В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 12 Федерального закона
от 2 июля 2013 г. № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон об аквакультуре) прудовая аквакультура (рыбоводство) является разновидностью товарной аквакультуры (товарного рыбоводства).
Частью 7 статьи 12 Закона об аквакультуре установлено, что прудовая аквакультура (рыбоводство) предусматривает разведение и (или) содержание, выращивание объектов аквакультуры в обводнённых карьерах и прудах, в том числе образованных водоподпорными сооружениями на водотоках, а также на водных объектах, используемых в процессе функционирования мелиоративных систем, включая ирригационные системы.
Первая из рассматриваемых проблем кроется в терминологии. Дело в том, что в законодательстве Российской Федерации отсутствуют определения таких понятий как «обводнённый карьер» и «пруд».
Это заставляет правоприменителя (в том числе суды при рассмотрении соответствующих споров) обращаться к иным источникам, которым в данном случае является государственный стандарт Союза ССР «Гидрология суши. Термины и определения» ГОСТ 19179-73, введённый в
действие постановлением Государственного комитета стандартов
Совета Министров СССР от 29 октября 1973 г. № 2394 с 1 января 1975 г.
(далее – ГОСТ 19179-73).
Понятие «обводнённый карьер» в ГОСТ 19179-73 также отсутствует. В соответствии с пунктом 178 ГОСТ 19179-73 пруд - это мелководное водохранилище площадью не более 1 км2. Водохранилищем
по ГОСТ 19179-73 признаётся искусственный водоём, образованный водоподпорным сооружением на водотоке с целью хранения воды и регулирования стока (пункт 177).
Таким образом, исходя из указанных положений ГОСТ 19179-73 прудом является искусственный водоём площадью не более 1 км2, образованный водоподпорным сооружением на водотоке с целью хранения воды и регулирования стока.
Кроме того, в пункте 179 ГОСТ 19179-73 содержится понятие
«пруд-копань», под которым понимается небольшой искусственный водоём в
специально выкопанном углублении на поверхности земли, предназначенный для накопления и хранения воды для различных хозяйственных целей.
Следует отметить, что на практике создание прудов возможно также путём строительства водоподпорных сооружений не на водотоке, а на рельефе местности (например, в овраге). В этом случае наполнение водой таких прудов возможно за счёт сбора поверхностного стока (в том числе, образующегося в период снеготаяния), забора воды из близлежащего поверхностного водного объекта и т.д. Однако описание такой разновидности прудов не нашло отражение в ГОСТ 19179-73, что при решении спорных вопросов вызывает дополнительные трудности.
Продолжая исследовать проблемы терминологии, рассмотрим другую составляющую нормы, содержащейся в части 7 статьи 12 Закона об аквакультуре, из которой следует, что прудовая аквакультура (рыбоводство) предусматривает разведение и (или) содержание, выращивание объектов аквакультуры также на водных объектах, используемых в процессе функционирования мелиоративных систем, включая ирригационные системы.
В статье 2 Федерального закона от 10 января 2006 г. № 4-ФЗ
«О мелиорации земель» закреплён термин «мелиоративные системы», под которым понимаются комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), обеспечивающих создание оптимальных водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях.
Здесь усматриваются противоречия в используемой терминологии, а именно каналы и водохранилища обозначены как гидротехнические и другие сооружения и устройства, что не соответствует понятиям, используемым водным законодательством Российской Федерации, согласно которым, каналы и водохранилища являются поверхностными водными объектами.
Кроме того, используемый в рассматриваемой норме, содержащейся в части 7 статьи 12 Закона об аквакультуре термин «на водных объектах, используемых в процессе функционирования мелиоративных систем, включая ирригационные системы» также допускает расширительное толкование, так как в процессе функционирования мелиоративных систем могут использоваться различные водные объекты (например, реки для забора воды в указанные системы).
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что отсутствие чёткого определения вышеперечисленных понятий, применяемых в Законе об аквакультуре и других федеральных законах, может приводить и приводит к возникновению спорных ситуаций, о которых речь пойдёт ниже.
Вторая проблема, возникающая при осуществлении прудовой аквакультуры (рыбоводства) касается прав владения, пользования и распоряжения водными объектами, в которых осуществляется разведение и (или) содержание, выращивание объектов аквакультуры.
Рассмотрим её на примере прудов.
Водный кодекс Российской Федерации (далее – Водный кодекс), относит пруды к группе поверхностных водных объектов – «водоёмы» (пункт 3 части 2 статьи 5 Водного кодекса).
На основании положений, закреплённых в части 1 статьи 8
Водного кодекса, водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных частью 2 указанной статьи.
Часть 2 статьи 8 Водного кодекса устанавливает, что пруд, обводнённый карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.
Согласно части 5 статьи 7 Федерального закона от 3 июня 2006 г.
№ 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» под земельными участками, в границах которых расположены пруд, обводнённый карьер, понимаются земельные участки, в состав которых входят земли, покрытые поверхностными водами, в пределах береговой линии.
Как следует из вышеназванных норм в собственности физического лица или юридического лица могут находиться только пруды-копани, границы которых полностью расположены в границах земельного участка, принадлежащего указанным лицам на праве собственности, а также не имеющие гидравлической связи с иными водными объектами, не входящие в сеть водотоков и водоёмов. Если водоём расположен на водотоке, то такой водный объект может находиться исключительно в федеральной собственности.
Данный вывод подтверждается судебной практикой (см., например, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации
от 18.01.2017 № 50-АПГ16-30).
В этой связи правовое регулирование отношений по осуществлению прудовой аквакультуры (рыбоводства) в прудах-копанях, расположенных на земельных участках, находящихся в собственности рыбоводных хозяйств, представляется достаточно сбалансированным и стимулирующим поступательное развитие данной отрасли, так как гражданское, земельное, водное законодательство, законодательство о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, а также законодательство, регулирующее общественные отношения в области аквакультуры (рыбоводства) предусматривает достаточную полноту реализации и защиты прав собственности как на такие пруды-копани, так и на объекты аквакультуры.
Так, например, согласно части 3 статьи 24 Закона о рыболовстве любительское и спортивное рыболовство в прудах, обводнённых карьерах, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, осуществляется с согласия их собственников.
Что-же касается прудов, расположенных на водотоках (далее – русловые пруды), то они в соответствии с частью 1 статьи 6 Водного кодекса как поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено Водным кодексом.
В соответствии с частями 2, 8 статьи 6 Водного кодекса каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, а также пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.
Следует отметить, что указанные права не являются абсолютными и могут быть ограничены в силу других положений Водного кодекса или других федеральных законов.
Так, согласно части 1 статьи 38 Водного кодекса водопользование подразделяется на совместное водопользование и обособленное водопользование.
В соответствии с частью 2 статьи 38 Водного кодекса обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах или их частях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных для осуществления аквакультуры (рыбоводства).
По смыслу нормы, содержащейся в указанной статье Водного кодекса, обособленное водопользование исключает использование водных объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами.
К сожалению, механизм предоставления водных объектов (в нашем случае - русловых прудов) в обособленное пользование для осуществления аквакультуры (рыбоводства), в отличие от аналогичного предоставления водных объектов для нужд обороны, водным законодательством не предусмотрен. Это не позволяет на практике реализовать установленные статьёй 38 Водного кодекса ограничения, обеспечивающие права рыбоводных хозяйств на обособленное водопользование, и оставляет обсуждаемую норму в статусе «декларативной».
Существует мнение, согласно которому, отдельного порядка предоставления водных объектов в обособленное водопользование для осуществления аквакультуры (рыбоводства) не требуется, а такое обособленное право возникает у рыбоводного хозяйства в силу договора пользования рыбоводным участком (ранее – договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления товарного рыбоводства).
Как пример можно привести решение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 марта 2014 г. № ВАС-15994/13 (дело по заявлению ЗАО «КАЛА-РАНТА»), согласно которому суд делает вывод о том, что наличие договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления товарного рыбоводства само по себе не является подтверждением права обособленного водопользования для осуществления аквакультуры (рыбоводства).
Необходимо отметить, что в соответствии с пунктом 2 Особенностей водопользования для целей аквакультуры (рыбоводства), утверждённых приказом Минсельхоза России от 6 апреля 2015 г. № 129 (на основании
части 2 статьи 5 Закона об аквакультуре), также предусмотрена возможность обособленного водопользования для осуществления аквакультуры (рыбоводства), а порядок реализации такой возможности не раскрыт.
Таким образом, востребованное рыбоводными хозяйствами право обособленного пользования водными объектами общего пользования невозможно реализовать.
Ситуация выглядит тем более абсурдной, учитывая положения, статьи 11 Водного кодекса, согласно которым в случаях использования водных объектов для целей рыболовства и аквакультуры (рыбоводства) водопользование осуществляется по основаниям, предусмотренным иными федеральными законами, без предоставления водных объектов (исключением является забор (изъятие) водных ресурсов из водных объектов и сброс сточных вод для осуществления аквакультуры (рыбоводства), которые в соответствии с пунктом 11 части 3 статьи 11 Водного кодекса осуществляются на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование.
То есть, для использования русловых прудов для целей рыбоводства (аквакультуры) договоров водопользования и решений о предоставлении русловых прудов в пользование не требуется, но и предусмотренное законодательством осуществление обособленного водопользования русловыми прудами для прудовой аквакультуры (рыбоводства) невозможно.
Несмотря на этот пробел законодательства защита прав рыбоводных хозяйств на объекты аквакультуры нашла отражение в правилах рыболовства, утверждаемых Минсельхозом России для каждого рыбохозяйственного бассейна.
Так, в соответствии с пунктом 10.1 Правил рыболовства для Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна, утверждённых приказом Минсельхоза России от 18 ноября 2014 г. № 453, гражданам запрещается добыча (вылов) объектов аквакультуры в границах рыбоводных участков без согласия рыбоводных хозяйств - пользователей рыбоводных участков.
И данную норму можно было бы рассматривать как помогающую рыбоводным хозяйствам в осуществлении прудовой аквакультуры (рыбоводства) если бы не был принят Федеральный закон от 1 июля 2017 г. № 143-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования отношений в области аквакультуры (рыбоводства)» (далее – Закон № 143-ФЗ).
Представляется, что призванные совершенствовать отношения в области аквакультуры нормы Закона № 143-ФЗ играют обратную роль в связи с нижеследующим:
1. Пункт 1 статьи 1 Закона № 143-ФЗ.
Нормой, содержащейся в указанном пункте, в подпункте 3 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс) уточняются права собственника земельного участка, а именно: его право строить пруды конкретизируется возможностью строить пруды, в том числе образованные водоподпорными сооружениями на водотоках (фактически Закон № 143-ФЗ ввёл новое понятие, которое не имеет законодательного определения и не корреспондируется с водным законодательством).
На момент вступления в силу Закона № 143-ФЗ законодательство не содержало запретов на строительство прудов, образованных водоподпорными сооружениями на водотоках (в целях настоящего обзора - русловых прудов). При этом обязательное наличие права собственности на земельный участок, на котором осуществляется строительство
не требовалось.
Анализируя ранее действовавшую редакцию подпункта 3 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса, можно предположить, что под возможностью строить пруды на своём участке подразумевалась возможность строить именно пруды-копани, так как строительство русловых прудов невозможно без получения согласия (в том числе в виде соответствующих разрешительных (согласительных) документов) как собственников других земельных участков, так и государства как собственника всех водотоков (для строительства гидротехнических сооружений (плотин, дамб и т.д.) в соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 11 Водного кодекса необходимо решение о предоставлении водных объектов в пользование).
Учитывая изложенное и то, что прежняя редакция подпункта 3 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса содержала право собственника строить на принадлежащем ему на праве собственности земельном участке пруды, изменения, внесённые Законом № 143-ФЗ в подпункт 3 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса, являются излишними и не порождающими новых возможностей для осуществления прудовой аквакультуры (рыбоводства).
2. Пункт 2 статьи 1 Закона № 143-ФЗ.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона № 143-ФЗ в пункт 2
статьи 77 Земельного кодекса внесено дополнение, согласно которому в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются земли, занятые водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры (рыбоводства)).
Пунктом 1 статьи 102 Земельного кодекса установлено, что к землям водного фонда относятся земли:
1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;
2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.
Таким образом, положения пункта 2 статьи 77 (в ред. Закона
№ 143-ФЗ) и пункта 1 статьи 102 Земельного кодекса противоречат друг другу, допуская ситуации неоднозначного толкования.
Кроме того, Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ
«О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее - Закон о переводе земель) устанавливает перечень оснований для перевода земель водного фонда в земли иных категорий
(см. статью 12). Такое основание перевода земель водного фонда в земли сельскохозяйственного назначения, как строительство (создание) прудов, образованных водоподпорными сооружениями на водотоках и используемых для целей осуществления прудовой аквакультуры (рыбоводства), в указанном перечне отсутствует.
Помимо этого, пунктом 2 части 2 статьи 12 Закона о переводе предусмотрено, что перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда допускается в случае строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что земли, которые в результате строительства (создания) русловых прудов будут покрыты поверхностными водами (затоплены) не могут быть отнесены к категории «земли сельскохозяйственного назначения», что не позволит на практике применять пункт 2 статьи 77 Земельного кодекса в редакции Закона № 143-ФЗ.
3. Статья 2 Закона № 143-ФЗ.
Согласно статье 2 Закона № 143-ФЗ статья 3 Федерального закона
от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» дополняется пунктом 30, согласно которому право собственности на земельные участки, на которых построены пруды (в том числе образованные водоподпорными сооружениями на водотоках), сохраняется, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации.
Анализ данной нормы позволяет сделать вывод о том, что она вступает в противоречие с другими нормами законодательства.
Так, остаётся неясным как в случае необходимости раздела земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, на части которого расположен русловой пруд (например, при наследовании) будут в натуре определяться границы новых земельных участков на части покрытой поверхностными водами руслового пруда.
Кроме того, данная норма также не соответствует положениям пункта 2 статьи 102 Земельного кодекса, согласно которым на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков.
Учитывая изложенное, применение пункта 30 статьи 3 Закона
№ 137-ФЗ представляется возможным только в случаях, когда владелец водоподпорного сооружения примет в установленном порядке решение о прекращении существования руслового пруда, что, возможно, упростит процедуру уточнения границ ранее затопленных в связи с созданием руслового пруда земельных участков.
4. Пункт 1 статьи 4 Закона № 143-ФЗ.
На основании пункта 1 статьи 4 Закона № 143-ФЗ часть 3 статьи 4 Закона об аквакультуре изложена в новой редакции, согласно которой сделано уточнение о том, что и в русловых прудах рыбоводные участки не выделяются.
И если прежняя редакция части 3 статьи 4 Закона об аквакультуре допускала возможность её толкования только в отношении прудов-копаней, то теперь лишь остаётся констатировать, что отсутствие рыбоводных участков на русловых прудах нивелирует ранее упомянутый запрет на добычу (вылов) объектов аквакультуры в границах рыбоводных участков без согласия рыбоводных хозяйств - пользователей рыбоводных участков.
Перечислив, на первый взгляд, основные проблемы законодательства, регулирующего отношения, возникающие при осуществлении прудовой аквакультуры (рыбоводства), целесообразно предложить следующие пути их решения:
1. Обязательная конкретизация используемого понятийного аппарата, включая уточнение терминов «обводнённый карьер», «пруд», «пруд, образованный водоподпорным сооружением на водотоке» и установление новых терминов (например, «пруд-копань», «обособленный пруд» либо др.) с их определением, максимально исключающим неоднозначное толкование.
2. Развитие института обособленного водопользования для осуществления аквакультуры (рыбоводства) посредством закрепления в законодательстве порядка его предоставления (например, на основании договора пользования рыбоводным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности) и осуществления с учётом интересов как рыбоводных хозяйств, так и населения (особенно в случаях традиционного использования населением ранее созданных русловых прудов). При этом представляется обоснованным создание более жёстких запретов и ограничений для граждан только в отношении прав пользования вновь создаваемыми русловыми прудами.
3. Приведение вышеуказанных (а при необходимости и других) норм земельного, водного и иного законодательства к единообразию.
При подготовке настоящего обзора были использованы следующие источники:
Водный кодекс Российской Федерации;
Земельный кодекс Российской Федерации;
Федеральный закон от 1 июля 2017 г. № 143-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования отношений в области аквакультуры (рыбоводства)»;
Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
Федеральный закон от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации»;
Федеральный закон от 10 января 2006 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»;
Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»;
Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»;
Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»;
Правила рыболовства для Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна, утверждённые приказом Минсельхоза России от 18 ноября 2014 г. № 453;
Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации
от 18.01.2017 № 50-АПГ16-30 (прилагается);
Решение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
от 21 марта 2014 г. № ВАС-15994/13 (прилагается).
