Представленный материал нацелен на рассмотрение и систематизацию норм законодательства, регламентирующих полномочия органов государственной власти при осуществлении ими государственного земельного надзора в Российской Федерации.

  

Начальник отдела экспертно-правовой работы ФГБУ «ФЭПЦ АПК» Буткеев И.В.

Частью 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации установлено, что собственниками свободно осуществляются владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Надзор за соблюдением правообладателями земельных участков установленных требований законодательства Российской Федерации в сфере земельных отношений осуществляется органами государственной власти в рамках возложенных на них контрольно-надзорных функций.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по контролю и надзору понимается в том числе осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения.

При этом реализация контрольно-надзорных функций в сфере государственного земельного надзора возложена на федеральные службы, которые не осуществляют функции по нормативно-правовому регулированию в своих сферах деятельности.

Одним из основных инструментов по предупреждению, предотвращению
и выявлению нарушений законодательства в отношении объектов земельных отношений является проведение проверок на соблюдение требований земельного законодательства в рамках государственного земельного надзора.

Статья 71 Земельного кодекса Российской Федерации определяет под государственным земельным надзором деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями
и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями (далее – юридические лица, индивидуальные предприниматели), гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная
и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей
и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений,
и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.

Осуществление государственного земельного надзора производится
в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Положением
о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 января 2015 г. № 1 (далее – Положение о государственном земельном надзоре), Федеральным законом
от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон
№ 294-ФЗ) и иными нормативными правовыми актами.

При этом следует отметить, что положения Федерального закона
№ 294-ФЗ регулируют отношения в области организации и осуществления государственного надзора и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в связи с чем его действие не распространяется на проведение проверок в отношении граждан, являющихся правообладателями земельных участков.

Положение о государственном земельном надзоре наделяет полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора следующие органы государственной власти:

-  Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и ее территориальные органы;

-  Федеральная служба государственной регистрации, кадастра
и картографии (Росреестр) и ее территориальные органы;

-  Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ее территориальные органы.

В соответствии с пунктом 4 Положения о государственном земельном надзоре Россельхознадзор в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения), осуществляет надзор за соблюдением:

• требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
• требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
• требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности;
• требований в области мелиорации земель, при нарушении которых рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляют органы государственного земельного надзора;
• обязанностей по рекультивации земель при осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;
• предписаний, выданных должностными лицами Россельхознадзора
  в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

В отношении полномочий Россельхознадзора в части проведения проверок на соблюдение обязанностей по рекультивации земель при осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, следует отметить, что данные полномочия были возложены на Россельхознадзор
в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации
от 15 декабря 2016 г. № 1369 «О внесении изменения в Положение
о государственном земельном надзоре», начиная с 27 декабря 2016 г.

При этом схожими полномочиями наделен Росприроднадзор, который также осуществляет проведение проверок на соблюдение обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры.

Пунктом 5 Положения о государственном земельном надзоре на Росприроднадзор возложены полномочия по осуществлению государственного земельного надзора в отношении земель всех категорий, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, за соблюдением:

• обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ,
  в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции
  и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры;
• требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
• режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;
• требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
• предписаний, выданных должностными лицами Росприроднадзора
  в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Полномочия Росреестра в сфере государственного земельного надзора претерпели последние изменения в 2016 году. Так, с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 12 марта 2016 г. № 187 «О внесении изменений в Положение о государственном земельном надзоре» проверка соблюдения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков больше не является предметом государственного земельного надзора, осуществляемым Росреестром. Также в части проведения Росреестром проверки соблюдения требований законодательства, связанных с обязательным использованием в течение установленного срока земельных участков
в соответствующих целях, к проверяемым земельным участкам, добавлены участки, предназначенные для целей садоводства и огородничества.

В настоящее время согласно пункту 3 Положения о государственном земельном надзоре Росреестр осуществляет государственный земельный надзор за соблюдением:

• требований законодательства о недопущении самовольного занятия земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок;
• требований о переоформлении юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобретении земельных участков в собственность;
• требований законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием;
• требований законодательства, связанных с обязательным использованием в течение установленного срока земельных участков, предназначенных для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях;
• требований земельного законодательства органами государственной власти и органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;
• требований законодательства, связанных с обязанностью по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
• требований законодательства, связанных с выполнением в установленный срок предписаний, выданных должностными лицами Росреестра и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Также следует отметить, что пунктом 19 Положения о государственном земельном надзоре на Росреестр возлагается обязанность по подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель
в Российской Федерации, который формируется с учетом информации об итогах осуществления государственного земельного надзора, представляемой федеральными органами исполнительной власти на основании анализа
и прогнозирования состояния исполнения требований земельного законодательства правообладателями земельных участков при осуществлении своей деятельности.

С учетом разделения контрольно-надзорных полномочий в рамках государственного земельного надзора должностные лица органов государственной власти, осуществляющие проверочные мероприятия, наделены одинаковыми правами, установленными пунктом 5 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации, а именно:

1) осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации;

2) запрашивать и безвозмездно получать на основании запросов
в письменной форме от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацию и документы, необходимые для проведения проверок, в том числе документы о правах на земельные участки и расположенные на них объекты,
а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;

3) беспрепятственно по предъявлению служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) органа государственного земельного надзора о назначении проверки получать доступ на земельные участки, в том числе земельные участки, занятые объектами обороны и безопасности, а также другими специальными объектами, и осматривать такие земельные участки и объекты (в порядке, установленном для осмотра таких земельных участков и объектов и их посещения) для осуществления государственного земельного надзора;

4) осуществлять административное обследование объектов земельных отношений, оформлять его результаты соответствующим актом;

5) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства,
а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний
в установленные сроки;

6) обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственного земельного надзора, в установлении лиц, виновных в нарушениях земельного законодательства;

7) осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях, в том числе составлять по результатам проверок соблюдения требований земельного законодательства протоколы об административных правонарушениях и иные акты, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел
об административных правонарушениях в целях привлечения виновных лиц
к ответственности, рассматривать в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях;

8) привлекать экспертов и экспертные организации к проведению проверок соблюдения требований земельного законодательства;

9) направлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления предложения о приведении правовых актов, принятых данными органами по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков, в соответствие с положениями земельного законодательства;

10) осуществлять иные предусмотренные федеральными законами полномочия.

В связи с принятием постановлений Правительства Российской Федерации от 27 июля 2017 г. № 886 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», от 7 августа 2017 г. № 943 «О внесении изменений
в некоторые акты Правительства Российской Федерации в части совершенствования государственного земельного надзора», от 8 сентября 2017 г. № 1084 «О внесении изменений в Положение о государственном земельном надзоре», с 2017 года реализация уполномоченными органами государственной власти своих полномочий в рамках государственного земельного надзора должна осуществляться с применением риск-ориентированного подхода.

Согласно вышеназванным изменениям проверки земельных участков проводятся с учетом отнесения их к одной из категорий риска (среднего, умеренного и низкого риска) согласно критериям, установленным приложениями 1 и 2 Положения о государственном земельном надзоре, что позволяет переориентировать работу должностных лиц на наиболее значимые земельные участки и устанавливает частоту проведения плановых проверок в зависимости от присвоенной категории проверяемого участка:

в отношении категории среднего риска - не чаще одного раза в 3 года;

в отношении категории умеренного риска - не чаще одного раза в 5 лет;

в отношении категории низкого риска плановые проверки не проводятся.

В целом, активное развитие законодательства Российской Федерации, выражающееся в разделении полномочий органов государственной власти, установлении риск-ориентированного подхода к осуществлению проверочных мероприятий и ограничение количества плановых проверок, повышает качество государственного управления в целом и указывает на построение эффективной системы государственного земельного надзора.

 

Материалы подготовлены по состоянию на 22 декабря 2017 г.

 

При подготовке настоящего обзора были использованы следующие источники:

Конституция Российской Федерации;

Гражданский кодекс Российской Федерации;

Земельный кодекс Российской Федерации;

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;

Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;

 

постановление Правительства Российской Федерации от 2 января 2015 г. №  1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре».