Представленный обзор определяет и исследует нормы законодательства, посвященные вопросам правового регулирования использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, особенностью которых является наличие древесно-кустарниковой растительности, а также законодательно установленные требования и обязательства, предъявляемые к использованию таких земельных участков их пользователями и собственниками.

  

Начальник отдела экспертно-правовой работы ФГБУ «ФЭПЦ АПК» Буткеев И.В. 

В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности.

Согласно статье 36 Конституции Российской Федерации владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Правоотношения по использованию земельных участков в Российской Федерации регламентируются Гражданским кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Гражданский кодекс, Земельный кодекс и Федеральный закон № 101-ФЗ соответственно) и иными нормативными правовыми актами.

Статьей 209 Гражданского кодекса установлено, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (статья 129 Гражданского кодекса), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Согласно статье 261 Гражданского кодекса если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.

При этом свобода ведения хозяйственной деятельности на земельных участках сопряжена с установленными обязанностями по их защите.

В силу статьи 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются компоненты природной среды (земли, недра, почвы).

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 2 статьи 13 Земельного кодекса
в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от загрязнения отходами производства
и потребления и другого негативного воздействия, защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями.

На основании статьи 42 Земельного кодекса собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны,
в том числе, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы, выполнять иные требования, предусмотренные Земельным кодексом, федеральными законами.

Таким образом, обязанности по защите и охране земельных участков, в том числе по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями
и кустарниками, возложены на собственника земельного участка и иных лиц, осуществляющих деятельность на указанном участке.

Невыполнение требований по защите земель, выявленное в рамках государственного земельного надзора может повлечь привлечение собственника земельного участка к административной ответственности в соответствии
с частью 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой невыполнение установленных требований
и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 20  000 до 50  000 руб.; на должностных лиц - от 50  000 до 100 000 руб.; на юридических лиц - от 400  000 до 700 000 руб.

Привлечение собственников земельных участков сельскохозяйственного назначения с зарастанием древесно-кустарниковая растительностью
к административной ответственности подтверждается судебной практикой (постановление Нижегородского областного суда от 24 июля 2017 г. по делу
№ 4А-1150/2017; постановление Арбитражного суда Московского округа
от 15 августа 2016 г. по делу № А40-195127/2015).

При этом следует отметить, что Земельный кодекс и Лесной кодекс
не раскрывают определение термина «древесно-кустарниковая растительность», использует формулировку «деревья и кустарники».

Выделяя в составе земель земли сельскохозяйственного назначения, необходимо отметить, что согласно статье 77 Земельного кодекса к ним относятся земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Использование указанных земель сельскохозяйственного назначения связано
с повышенной ответственностью для их собственников, так как, помимо административной ответственности, неисполнение последними установленных законодательством требований к использованию таких земель может повлечь их принудительное изъятие по основаниям, предусмотренным статьей 6 Федерального закона № 101-ФЗ:

1. В соответствии с частью 2 статьи 6 Федерального закона № 101-ФЗ земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения (за исключением земельного участка, являющегося предметом ипотеки, а также земельного участка,
в отношении собственника которого судом возбуждено дело о банкротстве) принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если участок используется с нарушением установленных законодательством требований, повлекшим за собой существенное снижение плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения или причинение вреда окружающей среде.

В соответствии с критериями, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2011 г. № 612, существенным снижением плодородия земель сельскохозяйственного назначения является изменение числовых значений не менее 3 следующих критериев, причиной которого стало использование земель с нарушением установленных земельным законодательством Российской Федерации требований рационального использования земли:

снижение содержания органического вещества в пахотном горизонте на 15 % или более;

снижение кислотности в кислых почвах (pHKCI) на 10 % или более;

повышение щелочности в щелочных почвах (pHH2O) на 10 % или более;

снижение содержания подвижного фосфора (мг/кг почвы) на 25 % или более;

снижение содержания обменного калия (мг/кг почвы) на 25 % или более.

2. В соответствии с частью 3 статьи 6 Федерального закона № 101-ФЗ земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения (за исключением земельного участка, являющегося предметом ипотеки, земельного участка,
в отношении собственника которого судом возбуждено дело о банкротстве) принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если в течение трех и более лет подряд с момента выявления в рамках государственного земельного надзора факта неиспользования земельного участка по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации, такой земельный участок не используется для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. № 369 утвержден Перечень признаков неиспользования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной
с сельскохозяйственным производством деятельности, согласно которому неиспользование земельного участка определяется на основании одного из следующих признаков:

на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы;

на сенокосах не производится сенокошение;

на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30 процентов площади земельного участка;

на пастбищах не производится выпас скота;

на многолетних насаждениях не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений;

залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15 процентов площади земельного участка;

залесенность и (или) закустаренность на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30 процентов;

закочкаренность и (или) заболачивание составляет свыше 20 процентов площади земельного участка.

Стоит обратить внимание, что простаивание земли, приводящее
к зарастанию древесно-кустарниковой растительностью, не способствует улучшению ее характеристик и осложняет ее введение в сельскохозяйственный оборот.

Кроме того, простаивание земель и зарастание их древесно-кустарниковой растительностью не соответствует пункту 13 Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. № 120, согласно которому одним из основных направлений государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности является повышение почвенного плодородия и урожайности, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель.

Необходимо учитывать, что наличие на земельном участке древесно-кустарниковой растительности не во всех случаях является обстоятельством, связанным с нарушением собственником земельного участка требований по его использованию.

Определение возможностей по использованию земельного участка сельскохозяйственного назначения с наличием на нем древесно-кустарниковой растительности (леса, мелколесья или кустарника) различается в зависимости от правового статуса указанной растительности.

Так, например, лесные насаждения, расположенные на земельном участке, могут относиться к защитным лесам в соответствии с положениями Лесного кодекса Российской Федерации (далее – Лесной кодекс).

В соответствии с частью 1 статьи 6 Лесного кодекса леса располагаются не только на землях лесного фонда, но и на землях иных категорий.

Согласно статье 10 Лесного кодекса леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам, что в свою очередь, накладывает на собственников указанных земель соответствующие ограничения
в части рубки древесно-кустарниковой растительности или ее повреждения до степени прекращения роста.

Статьей 105 Лесного кодекса установлено, что в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 статьи 17, частью 5.1 статьи 21 Лесного кодекса, и случаев проведения сплошных рубок в зонах с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса, если режим указанных зон предусматривает вырубку деревьев, кустарников, лиан.

Проведение сплошных рубок, а равно повреждения до степени прекращения роста лесных насаждений или не отнесенных к лесным насаждениям деревьев, кустарников, лиан, может быть признано незаконным и повлечь привлечение виновных лиц к уголовной ответственности в соответствии со статьей 260 Уголовного кодекса Российской Федерации.

При этом пунктом 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды
и природопользования» установлено, что, за исключением лесных насаждений, предназначенных для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, к предмету указанного преступления не относятся, в частности, деревья, кустарники и лианы, произрастающие на землях сельскохозяйственного назначения, на приусадебных земельных участках, на земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, в лесопитомниках, питомниках плодовых, ягодных, декоративных и иных культур, а также ветровальные, буреломные, сухостойные деревья, если иное не предусмотрено специальными нормативными правовыми актами. Рубка указанных насаждений, а равно их уничтожение или повреждение при наличии к тому предусмотренных законом оснований могут быть квалифицированы как хищение либо уничтожение или повреждение имущества.

Также для целей привлечения к ответственности не имеет значение высажены кустарники и деревья искусственно, либо они выросли без целенаправленных действий человека.

Таким образом, наличие особого статуса у лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения накладывает на их собственников дополнительные ограничения, при которых последние могут быть привлечены
к ответственности уже за активные действия по их уничтожению.

Указанные законодательные ограничения не позволяют собственникам земельных участков полноценно расчистить их и использовать по своему усмотрению, в связи с чем последним перед проведением культуртехнических мероприятий, в состав которых входит расчистка земель от древесной
и кустарниковой растительности, следует заблаговременно проверить сведения
о статусе лесных насаждений.

Для уточнения сведений о лесных насаждениях на земельном участке сельскохозяйственного назначения, в том числе об отнесении их к защитным лесам, следует обратиться за получения выписки из государственного лесного реестра.

Согласно статье 91 Лесного кодекса государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации
о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах
и о лесопарках.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 октября 2013 г. № 464 утвержден перечень видов информации, содержащейся в государственном лесном реестре, предоставляемой в обязательном порядке, и условий ее предоставления. Согласно пункту 1 обозначенного перечня в обязательном порядке предоставляется содержащаяся в государственном лесном реестре информация о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса, сведения о защитных лесах, об их категориях, об эксплуатационных лесах, о резервных лесах и прочая информация.

В части возможности использования древесно-кустарниковой растительности на земельных участках, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, необходимо отметить следующее.

Как указано выше, статьей 6 Лесного кодекса определено, что леса располагаются как на землях лесного фонда, так и на землях иных категорий.

Статьей 30 Лесного кодекса гражданам предоставляется право заготавливать древесину для целей отопления, возведения строений и иных собственных нужд.

При этом такая заготовка древесины не может осуществляться в целях предпринимательской деятельности, а заготовленная гражданами для собственных нужд древесина не может отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами.

Однако необходимо отметить, что в части 4 статьи 30 Лесного кодекса указано, что граждане осуществляют заготовку древесины для собственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В связи с чем для самостоятельной заготовки древесины на земельном участке непосредственно собственником данного участка действующее законодательство не содержит какого-либо четкого нормативно-правового регулирования.

В качестве использования древесно-кустарниковой растительности на земельном участке для целей предпринимательской деятельности можно отметить, что частью 3 статьей 42 Лесного кодекса установлена возможность создания лесных плантаций на землях лесного фонда и землях иных категорий.

Создание лесных плантаций и их эксплуатация представляют собой предпринимательскую деятельность, связанную с выращиванием лесных насаждений определенных пород (целевых пород), к которым относят лесные насаждения искусственного происхождения, за счет которых обеспечивается получение древесины с заданными характеристиками.

Проведение рубок лесных насаждений на указанных лесных плантациях допускается без ограничений.

В соответствии со Стратегией социально-экономического развития Сибири до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2010 г. № 1120-р, сбалансированность темпов эксплуатации
и воспроизводства лесных ресурсов предусматривается достигнуть, в том числе путем создания высокопродуктивных лесных плантаций на пустующих лесных землях и неиспользуемых землях сельскохозяйственного назначения.

Однако, с учетом действующего законодательства и правоприменительной практики собственникам земельных участков сельскохозяйственного назначения не представляется возможным воспользоваться правом на создание указанных лесных плантаций.

Так, согласно части 2 статьи 77 Земельного кодекса в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Особенности использования сельскохозяйственных угодий (пашен, сенокосов, пастбищ, залежей, земель, занятых многолетними насаждениями) определяются статьей 79 Земельного кодекса, которая определяет особую охрану таких земель и приоритет их использования в составе земель сельскохозяйственного назначения.

В связи изложенным организация на таких землях лесных плантаций для целей выращивания целевых пород не будет соответствовать приоритету использования сельскохозяйственных угодий, что подтверждается судебной практикой.

Так, решением Переславского районного суда Ярославской области
от 9 января 2017 г. по делу № 2а-77/2017 (оставленному в силу постановлением Ярославского областного суда от 28 марта 2017 г.) установлено, что такие виды разрешенного использования как лесные плантации не могут быть применены
к землям сельскохозяйственного насаждения.

 

Материалы подготовлены по состоянию на 11 октября 2017 г.

При подготовке настоящего обзора были использованы следующие источники:

Конституция Российской Федерации;

Гражданский кодекс Российской Федерации;

Земельный кодекс Российской Федерации;

Лесной кодекс Российской Федерации;

Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

Уголовный кодекс Российской Федерации;

Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;

постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2011 г. №  612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»;

постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. №  369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации»;

распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 июля 2010 г. №  1120-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года»;

приказ Минприроды России от 30 октября 2013 г. № 464 «Об утверждении Перечня видов информации, содержащейся в государственном лесном реестре, предоставляемой в обязательном порядке, и условий ее предоставления»;

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации
от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»;

постановление Арбитражного суда Московского округа от 15 августа 2016 г. по делу № А40-195127/2015;

 

постановление Нижегородского областного суда от 24 июля 2017 г. по делу № 4А-1150/2017.